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建立适应新常态的卫生应急新模式
EHS急先锋 / 2017-08-17

       研究表明,西方发达国家卫生应急工作主要注重应急准备与备灾减灾,尤其强调危机管理和风险防范。由于我国系统化卫生应急工作起步和发展较晚,虽然国家已经出台了突发事件应对的法律法规,但目前仍以处置各类突发事件为主,地方政府和有关部门刚刚建立起事件处置的工作机制,卫生应急的统一指挥和工作协调机制还有待于加强,突发事件处置的效率也有待提高,尚未建立起有效的风险防范机制。为加快适应卫生应急新常态,积极回应政府、社会和人民群众的新期待,卫生应急工作必须在实践中努力提高,在应对复杂挑战中加快转变,探索建立与之相适应的卫生应急新模式。

  适应卫生应急新常态需要各级政府和有关部门赋予新职能、建立新机制、增添新装备、组建新队伍、探索新模式。

  探索新模式必须在原有基础上突破创新,逐步形成卫生应急新理念、新思维。新时期卫生应急的新模式应当坚持“防范与应对并重、法治与科技并举”的方针,以保障公共安全为出发点和落脚点,充分认识并保障卫生应急工作的重要作用与地位,以政府为主导,相关部门共同参与、各负其责,有的放矢地开展突发事件应对准备与减灾活动,在专业队伍中推行准军事化管理,建立有效激励机制,提升应急人员、经费和装备的保障水平,弘扬和凝练卫生应急文化,从思想到行动上真正做到常备不懈。

  (一)建立卫生应急新模式应抓住重要机遇。新模式的建立,首先在观念上要有全新的理念和维度。在国家层面上,要按照党的十八届四中全会精神,依法加强卫生应急工作,强化普及已颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规和相关预案,各级地方政府、各部门在相关领域都必须认真执行已有的法律规章。与发达国家相比,我国在法律法规的执行上还有不断改进的空间,在具体应对和实际操作上,机制和预案还需要进一步细化、实化,特别是在实施、评估与奖惩方面,要更加体现政府意志和责权利的高度统一。

  其次,要充分发挥联防联控工作机制的作用。目前已建立的联防联控机制是具有中国特色的突发公共卫生事件应对举措,在突发事件应对中显示出独特的重要作用,可以高效率协调政府相关部门共同应对各类突发事件。但在有些地方其卫生应急工作仍然依赖部门临时协调,在实战当中还要打通关节、穿越关卡,既浪费时间也浪费资源。因此,必须大力引导地方政府和有关部门朝着依法、有序、有效的方向改进并完善、加强卫生应急综合管理,建立具有法律约束力的运行机制,明确各类专业规范标准,认真扎实地做好风险防范工作,这也是卫生应急体系建设中最为紧迫和重要的任务。

  第三,应急工作完全有必要在即将制定的《基本医疗卫生法》中占有重要的一席之地。《基本医疗卫生法》已被第十二届全国人大常务委员会规划为一类立法项目,其出台既是客观现实的工作需要,也是推动卫生综合治理体系和治理能力现代化的重要内涵,更是实现依法治国的大卫生法律统领。这部法律要对基本医疗卫生服务涵盖的范围、各级卫生部门的应急管理职责进行明晰界定,对参与和执行国内外公共卫生行动的专业队伍做出合理的法律安排,在国家制度安排上充分保证卫生应急承担维护国家公共卫生安全的权威地位,这样可使卫生应急工作切实得到法律授权和法律保障。

  新模式的建立最终应体现在3个层面上:卫生应急工作一定是政府积极负责的主张与举措;卫生应急工作一定要遵循保障人民群众生命健康的最高准则;卫生应急工作一定要作为政府维护社会稳定、保障民生福祉的重要基础。

  (二)卫生应急新模式的核心内容。卫生应急机制建设是建立卫生应急新模式的题中要义。卫生应急机制是指以卫生应急相关法律法规为依据,卫生应急管理体制内各要素之间、卫生应急体系与其他各相关社会体系之间相互联系、相互作用的制度规定。它是将卫生应急管理程序化、规范化的过程,把经过实践证明有效的卫生应急经验,以制度的方式固定下来,用于提高管理措施的针对性和适用性,减少随意性和盲目性,从“人治”尽快走向“法治”,在处置突发事件时做到有序、科学、规范。在2003年抗击SARS疫情过程中,以及在其后一系列重大传染病疫情、重特大自然灾害应对实践中,卫生应急机制经历了从模糊到清晰、从抽象到具体、从局部到全面、从相互独立到形成系统、从初步建立到不断完善的发展历程。卫生应急机制体系已初具规模,已有的机制包括预防与应急准备机制、突发事件监测预警机制、决策指挥与应急响应机制、联防联控机制、媒体风险沟通机制、社会动员机制、国际合作机制、保障支持机制、激励奖惩机制和事后评估机制等。在这些机制中,有些已经相对成熟、固定,有些还需要进一步加强和完善。笔者认为,一些已有的机制仍需充实完善,一些新的机制可以探索建立。

  一是需要充实完善的卫生应急机制。可以考虑把已有的“社会动员机制”更加细化,特别是在当前转变政府职能过程中,把防范重大传染病疫情的国民动员及法律监督的职责赋予各级政府和相关部门,还应明确履职部门;可以考虑把已有的“预防与应急响应机制”作一些调整,把风险防范和隐患排查作为独立的部分,加以阐释和规定,提高社会及民众防范风险的意识;可以考虑把“联防联控机制”更加具体化,把有关部门的责任规定具体一些,进一步突出牵头部门的责任和权力,避免在实际工作中出现“权责不清”、“指挥不灵”等现象。

  二是应积极探索建立的新机制。第一,基于全球和我周边国家疫情的风险防范机制。从有效防范传染病的角度看,建立这样的新机制,具有现实重要性和长远必要性。这种新机制要着眼于防范疫情的关口前移,与国际组织及有关国家实现疫情信息互通共享。第二,基于整合与利用优势资源的军地协调机制。从2014-2015年军地联动援助非洲抗击埃博拉疫情的实践来看,调动及整合军地优势卫生资源,参与国际公共卫生行动,体现了国家整体实力,促进了军地之间的协调配合,可以作为应对国内外突发事件和参与国际行动的战略力量,有助于地方的卫生应急队伍向准军事化方向过渡。第三,基于国家外交战略的国际合作机制。随着我国经济的快速发展,建立大国外交是国家的宏观战略。各类国际卫生组织日趋认同我国的卫生综合实力,我们也需要在国际公共卫生事务中有所作为,进一步加强与国际卫生组织的合作,包括在卫生应急方面的合作,以增强我国在国际舞台上的话语权。第四,基于国际做法和军队模式的应急保障机制。兵马未动,粮草先行,卫生应急工作离不开人员、物资和经费的保障。卫生应急专业队伍“准军事化”常备军建设是建立新机制的当务之急,解放军的后勤保障模式可以学习借鉴。另外据了解,美国疾控中心工作人员分为三类:政府雇员(Government Employees)约1万人、合同服务人员(Contractors)约7000人、特殊任务人员(U.S. Public Health Service)约900人,其中第三类人员属美国海军现役编制人员,均授予军衔。在有紧急特别任务时,该类人员必须在接到命令24小时内出发,而其他两类人员则可有一定的时间选择性。同样,第三类人员享有更加优惠的工资、假期、福利等待遇。第五,基于前瞻性和实效性的风险评估机制。风险评估机制注重需求导向,以风险态势分析和形势研判结果为依据,指导力量投放第一地点和战斗力的构成,部署应急作业覆盖领域和范围,使指挥号令和人员派遣力求规范合理且遵章守法,还要加强用于评估工作的各项基础信息库、数据库的建设,以保证风险评估的科学性和实效性。第六,基于可持续发展的人才队伍建设机制。卫生应急工作与其他重要工作一样,人才和队伍的建设是关键所在。在人员配置上,不仅需要技术过硬的专业人员,也需要相关的后勤保障人员。在装备配备上,不仅需要卫生专业设备,更需要后勤保障设备,如运输、救援、指挥等相应的条件。在队伍建设和人员培训方面,应立足于实战,适当减少卫生应急队伍的常规性工作,强化应急准备、应急演练工作。若平时就忙于日常工作,还要加班加点、超负荷运行,一旦应急任务来临,难免出现仓促上阵、影响战斗力的情况。对于常年从事卫生应急工作的专业人员来讲,还有一个更为现实的客观需求,就是职称(专业职务)的晋升。这部分专业人员职称晋升的途径、方式、种类、绩效、考核等,都应一并纳入到新机制中统筹设计、集中谋划、合理解决。只有这样,我国的卫生应急队伍在关键时刻和最需要的时候,才能够拉得出、冲得上、打得赢。